Opinión técnica sobre el órgano de gobierno facultado para la remoción de la persona titular de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) emitida por Jorge Verástegui González[1].
Opinión técnica relacionada con las declaraciones de Alejandro Encinas Rodríguez, Subsecretario de Derechos Humanos, Población y Migración de la Secretaría de Gobernación respecto de que no cuentan con facultades para remover de su cargo a la persona titular de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas en el contexto de la exigencia de diversas organizaciones de víctimas y familiares de personas desaparecidas.
Naturaleza jurídica de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas
La Ley General de Víctimas fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 9 de enero de 2013, ordenamiento que mandata la creación de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas que en su artículo 83 señalaba que ésta era «un órgano descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios; y goza de autonomía técnica, de gestión y presupuestal. » (DOF, 2013: 23) El 8 de enero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Decreto por el que se transforma la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos en la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, en el artículo segundo del citado decreto se establece, de la misma forma que la CEAV sería un «organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizado», (DOF, 2014: 23), dejando claro que su naturaleza es la de un organismo descentralizado que se encuentra sujeto a su Ley y a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Antecedentes
El 23 de abril de 2020 la Secretaría de Gobernación, publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Decreto por el que se establecen las medidas de austeridad que deberán observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal bajo los criterios que en el mismo se indican, en el cual se señalaba que 38 programas prioritarios estarían exentos de dichas medidas, entre las cuales se encontraban la defensa de los derechos humanos. (DOF, 2020: 2-3). Sin embargo, el 2 de junio de 2020, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) emitió el boletín no. 22 titulado “Decreto de austeridad paralizará funcionamiento de la CEAV”, en el que se señala que el citado decreto «frenará sus actividades esenciales y paralizará su funcionamiento.» (CEAV, 2020: 1)
Ante lo expuesto por la CEAV, diversas organizaciones de víctimas, familiares de personas desaparecidas, personas expertas y organizaciones de derechos humanos se pronunciaron en contra del presunto recorte presupuestal. El mismo 2 de junio, la Secretaría de Gobernación, por medio del comunicado de prensa 66/2020 informó que no «se afectará ninguna de las funciones sustantivas de la Secretaría de Gobernación ni se paralizaran las actividades de ninguno de sus organismos.» (SEGOB, 2020, 1). Esto, al asegurar que el 1 de junio se habían reunido con el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Arturo Herrara Gutiérrez, reunión en la refrendaron la excepción prevista en la fracción V, punto 30 del citado decreto.
Derivado de lo anterior, el 4 de junio familiares de personas desaparecidas instalaron un plantón frente a palacio de nacional la protesta «no sólo se centró en el presupuesto sino también en la gestión “ineficaz” del organismo». (Sin Embargo, 2020) El 7 de junio 700 víctimas y familiares de víctimas, así como 61 colectivos publicaron una carta dirigida al Presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, a la Secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, al Subsecretario de Derechos Humanos, Población y Migración de la Secretaría de Gobernación, Alejandro Encinas Rodríguez, a las Comisiones de Gobernación, Justicia y Derechos Humanos del Senado de la República, a la Junta de Gobierno de la CEAV y a la Asamblea Consultiva de la CEAV, en la que exigían una explicación por el comunicado emitido por Mara Gómez Pérez, titular de la CEAV, respecto del supuesto recorte al presupuesto de la CEAV, así como la exigencia para la destitución de ésta funcionaria.
El 15 de junio, Encinas Rodríguez, informó que él no tuvo conocimiento del comunicado emitido por la titular de la CEAV, y que carecen (SEGOB) de «facultades legales para la destitución», (SDHPM, 2020: 1), argumentando que su nombramiento y remoción es una facultad exclusiva del Senado de la República; Motivo por el que el 16 de junio, de acuerdo al oficio SEGOB/SDHPM/179/2020, éste remitió la carta pública al presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República, Ricardo Monreal Ávila, «para su conocimiento y atención», (SDHPM, 2020: 1), intentado trasladar la responsabilidad al Senado de la República.
De lo anterior, surge la cuestión ¿qué órgano del Estado tiene facultad para remover del cargo a la persona titular de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas? Una situación que se había presentado con anterioridad y de la que no se tuvo una respuesta concreta. Quedando la controversia entre la Secretaría de Gobernación, al ser la Comisión Ejecutiva de atención a Víctimas un organismo descentralizado de dicha Secretaría, y el Senado de la República quien tiene la facultad para el nombramiento de la persona titular del organismo descentralizado. En consecuencia emito la siguiente:
Opinión técnica sobre el órgano del Estado mexicano facultado para la remoción de la persona titular de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV).
Como se señaló supra la Ley General de Víctimas, publicada en el DOF el 9 de enero de 2013, crea a la CEAV como «un órgano descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios.» (DOF, 2013: 23). Por su parte, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en su artículo 5, refiere que los organismos descentralizados no sectorizados «se regirán por sus leyes específicas en cuanto a las estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia, pero en cuanto a su funcionamiento, operación, desarrollo y control, en lo que no se oponga a aquellas leyes específicas, se sujetarán a las disposiciones de la presente Ley», (LFEP, 2019: art 5), es decir, la Federal de las Entidades Paraestatales.
En ese sentido, la CEAV se rige tanto por la Ley General de Víctimas como por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. La primera marca el procedimiento para nombrar a la persona titular, mientras que la segunda marca las pautas con las que se puede establecer el mecanismo para la remoción de la persona titular en ausencia de un procedimiento establecido en la General de Víctimas, lo que se entiende no como una omisión legislativa sino como una clara distribución de competencias.
De la elección de la persona titular
La Ley General de Víctimas señala en su artículo 85 que la CEAV estará a cargo de una persona titular que será elegida «por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, de la terna que enviará el Ejecutivo Federal, previa consulta pública a los colectivos de víctimas, expertos y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia.» (DOF, 2017: 13). Es decir, el Congreso de la Unión otorga, por medio de la Ley General de Víctimas, al Senado de la República, la facultad exclusiva para realizar el nombramiento de la persona titular.
Sin embargo, no se observa que el Constituyente permanente estableciera un procedimiento por medio del cual el Senado de la República u otro órgano del Estado mexicano pudieran realizar la remoción de la persona titular de la CEAV. Entendido esto no como una omisión del legislativo, sino como una distribución de competencias de conformidad con lo establecido en el artículo 15 fracción V de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales que refiere que «las leyes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal para la creación de un organismo descentralizado se establecerán, entre otros elementos […] V. La manera de integrar el Órgano de Gobierno y de designar a la persona Titular de la Dirección General.» (LFEP, 2019: Art. 15, f. V)
De la remoción de la persona titular
El artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala las facultades y obligaciones que le corresponden a Presidente de la República y en la fracción II se establece como una facultad del Presidente el nombrar y «remover libremente a los Secretarios de Estado, remover a los embajadores, cónsules generales y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes.» (CPEUM, 2020: art. 89, f. II) En este caso, la Ley General de Víctimas ha determinado que el nombramiento lo realiza el Senado de la República, sin embargo no señala nada al respecto de la remoción.
Por otro lado, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece en su artículo 17 que la «administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un Órgano de Gobierno que podrá ser una Junta de Gobierno o su equivalente y una Dirección General.» (LFEP, 2019: art. 17). Por su parte, la Ley General de Víctimas, en su artículo 84 Ter, señala que la CEAV contará con «una Junta de Gobierno y un Comisionado Ejecutivo para su administración, así como con una Asamblea Consultiva, como órgano de consulta y vinculación con las víctimas y la sociedad.» (LGV, 2017: art.84 Ter). Sin que en éstas disposiciones se establezca quién tiene la facultad de remover a la persona titular de la CEAV.
Ahora bien, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales faculta en su artículo 15, fracción IX que el «órgano de Gobierno deberá expedir el Estatuto Orgánico en el que se establezcan las bases de organización así como las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que integren el organismo», (LFEP, 2019: art. 15 f. IX), que en el caso de la CEAV fue aprobado y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de junio de 2014, recordando que en ese momento el Órgano de Gobierno recaía en el Pleno.
En el Estatuto Orgánico de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas publicado en 2014 en su artículo 16, fracción VII establecía que era facultad del Pleno de la CEAV la elección y remoción del Comisionado Presidente y en su artículo 19 se señalaba que se «requerirá el voto de la mayoría absoluta de los Comisionados en funciones para remover al Comisionado Presidente de su cargo», (DOF, 2014: 39), recordando que en ese momento la CEAV contaba con un Pleno integrado por siete personas nombradas por el Senado de la República.
Con lo que se determina que será el Órgano de Gobierno quien tiene la facultad para la remoción, en ese momento, del Comisionado Presidente. Recordando que en ese momento la CEAV estaba integrada por un Pleno constituido por siete personas comisionadas. Situación que cambió con la reforma a la Ley General de Víctimas publicada el 3 de enero de 2017 en el DOF. La reforma trae consigo una nueva estructura orgánica para pasar de un modelo colegiado (Pleno) a uno unitario con una única persona comisionada. Así mismo, se establece que el Órgano de Gobierno de la CEAV sería la Junta de Gobierno que estaría integrada por: (1) una persona representante de las siguientes secretarías de Estado: a) Gobernación quien la presidirá; b) Hacienda y Crédito Público; c) Educación Pública; d) Salud, (2) cuatro personas representantes de la Asamblea Consultiva, y (3) la persona titular de la Comisión Ejecutiva. (LGV, 2017: art. 84 Ter, art. 84 Quáter).
Podemos observar que la Junta de Gobierno asume las facultades previstas en el artículo 15, fracción IX de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales cuando en 23 de noviembre de 2018 aprobó las reformas al Estatuto Orgánico de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas que fueron publicadas 20 de diciembre de 2018 en el DOF. Sin embargo, dichas reformas no impactaron en todo el texto del Estatuto Orgánico, dejando integro el artículo 16, fracción VII en el que señala como facultad del Pleno de la Comisión la remoción del Comisionado Presidente. Al eliminarse el Pleno se sobre entiende que el Órgano de Gobierno asume las facultades que éste tenía. Sin omitir mencionar que incluso el mismo Estatuto Orgánico señala en su artículo 3, fracción XIV que «el Pleno será también el Órgano de Gobierno en términos del artículo 5 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.» (EOCEAV, 2018: art. 3, f. XIV)
Es importante señalar que la Junta de Gobierno de la CEAV se encuentra facultada para reformar el Estatuto Orgánico de la Comisión Ejecutiva de Atención, acción por la cual se podría armonizar el ordenamiento a la luz de las reformas a la Ley General de Víctimas y con ello despejar cualquier duda sobre quien tiene facultades para la remoción de la persona titular de la CEAV.
Conclusión
De lo anteriormente expuesto se puede concluir que la Junta de Gobierno tiene la facultad de remover a la persona titular de la CEAV de conformidad con lo que establece el Estatuto Orgánico de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas. En el supuesto en el que el Órgano de Gobierno se niegue a asumir las facultades que se le han otorgado, se entendería que el proceso de remoción de la titular de la CEAV no está determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes con lo que la facultad recaería en el Presidente de la República toda vez que la reforma de 2017 a la Ley General de Víctimas eliminó la existencia del Pleno, por lo que si se presenta la negativa de la Junta de Gobierno, se estaría ante la inexistencia formal y material de disposición y órgano que reserva la facultad para la remoción.
Bibliografía
Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) (2020). “Decreto de austeridad paralizará funcionamiento de la CEAV”, 2 de junio.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (2020). Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo.
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2013). Decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas, 9 de enero. Pp. 2-51
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2014). Decreto por el que se transforma la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos en la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, 8 de enero. Pp. 22-25
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2014). Estatuto Orgánico de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, 27 de junio, pp. 34-49
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2017). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Víctimas, 3 de enero. Pp. 2-20
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2020). Decreto por el que se establecen las medidas de austeridad que deberán observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal bajo los criterios que en el mismo se indican, 23 de abril.
Estatuto Orgánico de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (EOCEAV) (2018). Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP) (2019). Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de marzo.
Ley General de Víctimas (LGV) (2017). Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de enero.
Secretaría de Gobernación (SEGOB) (2020). “Reitera Gobernación su compromiso con las víctimas del país y la defensa y garantía de los derechos humanos”, 2 de junio.
Sin embargo (2020). “Familiares de desaparecidos protestan en Palacio Nacional; exigen aumento al presupuesto de la CEAV”, en Sin Embargo, 4 de junio. Disponible en: https://www.sinembargo.mx/04-06-2020/3798678
Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración (SDHPM) (2020). Carta de respuesta dirigida a víctimas, familiares de víctimas y representantes de diversos colectivos, firmada por Alejandro Encinas Rodríguez, Subsecretario de Derechos Humanos, Población y Migración de la Secretaría de Gobernación, 15 de junio.
Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración (SDHPM) (2020). Oficio número SEGOB/SDHPM/179/2020, 16 de junio.
[1] Jorge Verástegui González es licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Nuevo León y especialista en derechos de las personas desaparecidas y sus familiares por la Universidad Autónoma de Coahuila. Cofundar y asesor de diversas organizaciones de familiares de personas desaparecidas.
Jorge Verástegui González 