Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares: Una herramienta ¿para quién? es una ponencia para el Foro debate sobre la Ley General de Desaparición forzada, por particulares y Sistema Nacional de Búsqueda de Personas. ¿Avance en la protección de los Derechos Humanos o legitimación a un gobierno criminal? realizado el 10 de marzo de 2018 en la Ciudad de México organizado por el Museo Casa de la Memoria Indómita.
Jorge Verástegui González*
Abstract: La Ley General en materia de Desaparición Forzada de Personas y Cometida por Particulares (Ley General) es publicada después de casi cincuenta años de que ocurrieran las primeras desapariciones forzadas en el país y en medio de una crisis de más de diez años que deja como resultado más de 33 mil personas registradas como desparecidas. La ley nace con duros cuestionamientos, férreas defensas y no pocas contradicciones, todo en el marco de un ambiente enrarecido por el proceso electoral rumbo a la transición del gobierno federal. De eso surgen muchas preguntas ¿Es una herramienta? ¿Una herramienta para quién? El tiempo determinará las respuestas y el costo lo asumirán las personas que se encuentran desaparecidas.
Palabras clave: desaparición forzada de personas, desaparición por particulares, derechos, tipos penales, comisión nacional de búsqueda.
Presentación
México arrastra una historia de impunidad en materia de desaparición de personas que va desde finales de la década de los sesenta hasta su brutal incremento a partir del 2008 y que perdura a la fecha. Ocho años después, cuando el tema de las desapariciones ya no era un asunto de delincuentes levantados, incluso podría decir que atractivo para quienes trabajan a base de proyectos financiados, se comenzó a proponer por algunas organizaciones no gubernamentales la posibilidad de tener una Ley especial en la materia. Aunque el objetivo de fondo no era ese, y sigue sin serlo, era la propuesta que se tenía de un sector de sociedad civil para enfrentar la grave crisis que vivimos pues, hace mucho que, lo único que se les ocurre a varios sectores frente a esta catástrofe, son leyes.
Finalmente la propuesta terminó con la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del decreto por el que se reformó el artículo 73 fracción XXI inciso a) de la Constitución General para facultar, de manera exclusiva, al Congreso de la Unión legislar, entre otras, en materia de desaparición forzada.[1] Esto dio paso a la posibilidad de tener una Ley General en la materia, misma que se concretó en noviembre de 2017 cuando se publicó en el DOF el decreto por el cual se expedía la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, y se reforman y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal y de la Ley General de Salud.[2]
El proceso de la Ley General fue acompañado principalmente por dos grupos; el Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México (Movimiento) y la Campaña Nacional contra la Desaparición Forzada en México (Campaña Nacional) con exigencias muy concretas entre las que resaltaba, aunque desde dos visiones muy distintas del problema, la necesidad de un mecanismo efectivo para la búsqueda de las personas que han sido desaparecidas y también de mejorar los mecanismos de investigación y sanción a los responsables. Sin duda un proceso digno de recuperar pues es de los pocos sino el único que ha logrado agrupar a un número considerable de organizaciones de familiares y no gubernamentales que incluso consiguieron que representes la Cámara de Senadores salieran de su sede para atender una consulta en dos regiones fuera de la sede del Senado[3].
La dictaminación de la Ley estuvo a cargo de las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y Derechos Humanos de la Cámara de Senadores y tuvo la peculiaridad de ser un espacio abierto a las propuestas del Movimiento y la Campaña Nacional. Incluso en el seno de estas comisiones se redactó un proyecto de Ley General que respondía a las necesidades de las familias principalmente en el tema de la búsqueda al proponerse la creación de una Comisión Nacional de Búsqueda en un esquema innovador que separaba la búsqueda de la investigación y operaba desde un modelo nacional y no desde el obsoleto federalismo mexicano. En la Cámara de Diputados la situación fue más burda y la minuta turnada por la Cámara de Senadores fue aprobada en sus términos, es decir, sin ninguna modificación.[4]
Pero el resultado final raya en lo decepcionante, tomando en cuenta que las Comisiones Unidas habían tenido una dinámica de trabajo distintiva de otros procesos pues se confió en que la propuesta de CNB sobreviviría, con el respaldo de las comisiones, a la propuesta regresiva del Ejecutivo Federal. Una propuesta que trajo recortes significativos a la propuesta de Ley General, aunado a una mala armonización del texto al cambiar del esquema nacional a uno que es técnicamente federal.
La responsabilidad, sin duda es compartida, por una parte, el Legislativo, por su sumisión y poca independencia con el Ejecutivo, pues tendría que hacer valer su autonomía como poder y respaldar una propuesta acordada con sociedad civil. Por otra de quienes dimos asesoría al Movimiento al no arriesgar todo por una nueva forma de hacer las cosas y romper la continuidad.
Esto fue grave pues los cambios propuestos por el Ejecutivo Federal desdibujaron las exigencias de muchas de las familias que impulsaron el proceso de la Ley General pero que, por consejo de algunos de sus asesores, que creían que era ahora o nunca pues se estaba ante un momento histórico que debían aprovechar para tener una ley que después sería muy difícil lograr que se aprobara, pero sí de reformarla, aceptaron no presionar y permitir que se aprobara.
Pero si le preguntamos a un familiar de una persona que ha sido desaparecida cuál es su exigencia, la repuesta es clara y contundente: a mi familiar. Considero que la Ley General no responde a las demandas y propuesta que en un momento determinado se realizaron pero que por cuestiones de estrategia decidieron aceptar asumiendo que las limitaciones deberán de ser superadas por ellas mismas. La Ley General representará o no las expectativas de los familiares en la medida en la que su implementación permita la localización de las personas que han sido desaparecías. Siempre teniendo claro que en México las leyes no se respetan y se convierten en un piso mínimo del que no se sale y si es así es gracias a la casualidad.
Con la Ley General se logra la definición de búsqueda como un concepto más allá de un protocolo guardado en el escritorio de un Ministerio Público sino como un mandato desde una ley general, así como el reconocimiento explícito de los familiares como sujetos de derecho. También se logra que el tipo penal de desaparición forzada de personas se encuentre acorde a los estándares internacionales y que sea de aplicación directa en las entidades federativas sin necesidad de acto legislativo alguno más la tipificación de desaparición cometida por particulares, que solo existían en Coahuila. Se incorporan también tipos penales llamados vinculados, que responden a algunas otras problemáticas frecuentes, tales como la pérdida de restos o cuerpos o la obstaculización dolosa de la búsqueda. Aunque en México el índice de impunidad es mayor al 90%.
Además, se crea un nuevo registro nacional de personas desaparecidas y no localizadas que pretende trasparentar y armonizar los registros de personas desparecidas y todo un sistema de bases de datos y otros registros.
Se crea una Comisión Nacional de Búsqueda (CNB) que un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación y que al carecer de policías adscritos y al no ser parte de la Procuraduría General de la República (PGR) no tiene facultades ministeriales razón por la que sus facultades son solo administrativas lo que le impedirá solicitar geolocalización de personas, inspecciones en predios, exhumaciones de restos, intervención de comunicación, por decir algunas. Aunado a que al retomar el esquema de la federación se tendrán que crear 32 Comisiones Locales. Sumado a que no existen claridad de competencias entre la CNB y las Comisiones Locales sobre quién buscará en qué casos. Dejando a la interpretación de la lógica penal.
La ausencia de intervención de la Federación en los casos responsabilidad de las entidades federativas, mismos que se encuentran obstaculizados por las autoridades locales, fue uno de los puntos más discutidos y una razón de no replicar el fallido esquema de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) y solo contar con una sola Comisión, pero que también repercutió en la propuesta de adicionar nuevas causales de atracción para que la PGR ejerciera esa facultad en los casos en los que las entidades federativas dilataban la investigación. La respuesta del Gobierno Federal, aun cuando reconocieron esa situación, fue que las entidades federativas tenían que asumir esa responsabilidad y la federación no podía hacerse cargo.
Esta situación a la luz de la práctica, poco común, que se operó desde la Unidad Especializada de Búsqueda de Personas Desaparecidas (Unidad de Búsqueda) y posteriormente la Fiscalía Especializada de Búsqueda de Personas Desaparecidas (Fiscalía de Búsqueda) de iniciar expedientes de búsqueda y no de investigación (acta circunstanciada, averiguación previa o carpeta de investigación) en los casos del fuero común traerá como consecuencia que estos casos, que al estar en la PGR permitieron además el acceso a la CEAV, sean declinados a las fiscalías locales por incompetencia, y que seguramente, por los antecedentes que existen, que la CEAV decline el expediente a la CEAV Local.
En un Estado democrático y de derecho sin duda se podría asegurar que la creación de una nueva legislación es un avance en la protección de los derechos humanos e incluso una herramienta para combatir la impunidad y posiblemente para tomar medidas de no repetición. Pero en México, un país en el que las leyes son instrumentos de legitimación del Estado, impulsar una ley en conjunto con el Estado es un arma de doble filo en la que las víctimas siempre pierden.
Unas de las acciones cotidianas del Estado ha sido la administración de la crisis por medio de la dilación de las acciones y la construcción de nuevas instancias de gobierno. Esta ley, que tiene una implementación inicial de más de dos años, servirá para burocratizar algunos procesos y dilatará la acción del gobierno al ser interrumpida su implementación con el cambio de la administración federal y es, dicho en otras palabras, el mejor pretexto para ganar más tiempo y justificarse ante la sociedad civil y la comunidad internacional.
Al respecto, México presentó su informe[5] al Comité de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) contra las Desapariciones Forzadas (CED) en el que utilizan la Ley General como una respuesta a la gran mayoría de las recomendaciones realizadas. Cuando el régimen en el que se vive tiene un control absoluto y una política de Estado de procurar impunidad, para los grupos de sociedad civil se reduce el margen de actuación. Pero en la medida en la que los familiares se empoderen y se reconozcan como sujetos de derecho y rechacen el clientelismo del Estado, en esa medida la Ley General podrá ser un instrumento de protección, una herramienta para lograr algo más.
Aunque la Ley General prevé una serie de sanciones a las personas que cometan desapariciones o que entorpezcan la investigación debemos de recordar que las desapariciones forzadas o cometidas por particulares son conductas en las que los perpetradores o son el Estado o grupos de poder (crimen organizado) que tienen no solo la intencionalidad de desaparecer sino los medios necesarios para evitar que su conducta criminal sea sancionada. En el México de impunidad en el que vivimos sería ingenuo decir que una ley pondrá fin a una práctica estatal o que logrará atender una crisis que no ha querido atender desde hace décadas.
El reto frente a la Ley General radicará nuevamente en los familiares de las personas que han sido desaparecidas y en la capacidad de las organizaciones que les dan acompañamiento, que francamente es cada vez menor. Un reto que se vuelve mayúsculo con una Ley General con claroscuros y que se pretende implementar inicialmente en una transición electoral, con un gobierno saliente al que nunca le interesó el tema y con una poca claridad de quién quedará en la siguiente administración.
El tiempo apremia pues la implementación de la Ley General está en curso, el titular de la CNB ha sido nombrado, en medio de una serie de críticas y cuestionamientos sobre el proceso de designación, acusando de ser un proceso de simulación, y sobre la idoneidad de éste. Un titular que deberá “constituir” una institución en el cierre de la administración pública federal y que tiene fecha de caducidad para el 30 de noviembre, último día de la administración actual. Las expectativas son muchas y la respuesta del Estado ya va marcando la línea cotidiana.
Lo que es seguro es que si la Ley General, planteada en un “momento histórico”, no responde por sus deficiencias, por la incapacidad del Estado o por las condiciones políticas, algunas de las familias de las personas que han sido desaparecidas no se quedarán a esperar se cumplan las promesas discursivas, sino que seguirán asumiendo las funciones del Estado.
Con el tiempo sabremos si la decisión, de pasar a la historia, por apostar en la aprobación de una Ley General fue la mejor decisión o solo el brillo de un espejo que deslumbro la vista cansada de algunos sectores de sociedad civil que traería como consecuencia la prolongación de las desapariciones que día a día se acumulan en México. Si la decisión fue acertada tendremos un índice menor de personas desaparecidas y responsables sancionados; si la decisión fue equivocada habremos de cargar con miles de desapariciones y un Estado impune.
*Jorge Verástegui González es licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Nuevo León, especialista en derechos de las personas desaparecidas y sus familiares por la Universidad Autónoma de Coahuila de Zaragoza, cofundador de Fuerzas Unidas por Nuestros Desaparecidos en Coahuila, en Nuevo León y en México. Fue integrante del equipo técnico que discutió en la Cámara de Senadores la propuesta de Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
Bibliografía
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Cámara de Senadores (2017). Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, de Gobernación, de Derechos Humanos y de Estudios Legislativos, con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, y se reforman y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal y de la Ley General de Salud. 27 de abril. Disponible en: http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/63/2/2017-04-27-1/assets/documentos/DICT_Justicia_Desaparicion_Forzada.pdf
Cámara de Senadores (2016). Comisiones inician en Tabasco foro regional sobre personas desaparecidas. 26 de febrero. Disponible en: http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/26867-comisiones-inician-en-tabasco-foro-regional-sobre-personas-desaparecidas.html
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2017), “CIDH saluda entrada en vigor de la Ley General sobre desaparición de personas en México”. Washington, D.C., 1 de diciembre. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2017/196.asp
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Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México (MNDM) (2017), “El Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México reconoce avances y manifiesta reservas en el proyecto de dictamen Ley General de Desaparición Forzada y Desaparición por Particulares”. Ciudad de México, 26 de abril. Disponible en: http://fundar.org.mx/el-movimiento-por-nuestros-desaparecidos-en-mexico-reconoce-avances-y-manifiesta-reservas-en-el-proyecto-de-dictamen-ley-general-de-desaparicion-forzada-y-desaparicion-por-particulares/
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Referencias
[1] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2015). Decreto por el que se reforma el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 10 de julio. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5400163&fecha=10/07/2015
[2] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2017). Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, y se reforman y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal y de la Ley General de Salud. 17 de noviembre. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5504956&fecha=17/11/2017
[3] Senado de la República (2016). Comisiones inician en Tabasco foro regional sobre personas desaparecidas. 26 de febrero. Disponible en: http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/26867-comisiones-inician-en-tabasco-foro-regional-sobre-personas-desaparecidas.html
[4] Cámara de Diputados (2017). “Aprueban Comisiones Unidas, en sus términos, minuta del Senado que expide la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas; la turnan a Mesa Directiva”. 04 de octubre. Disponible en: http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Agencia-de-Noticias/2017/10-Octubre/04/7966-Aprueban-Comisiones-Unidas-en-sus-terminos-minuta-del-Senado-que-expide-la-Ley-General-en-Materia-de-Desaparicion-Forzada-de-Personas-la-turnan-a-Mesa-Directiva
[5] República Federal de los Estados Unidos Mexicanos. (2018). Informe de México sobre el seguimiento a las recomendaciones del Comité de Naciones Unidas contra las Desapariciones Forzadas. Ciudad de México, México. febrero de 2018. Disponible en: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCED%2fAFR%2fMEX%2f30329&Lang=en
Jorge Verástegui González 